Thực tiễn ở Việt Nam thời gian qua cho thấy, các quy định về thành lập đơn vị hành chính (một nội dung của tổ chức đơn vị hành chính) vừa phức tạp, vừa chưa đủ và chậm được bổ sung, sửa đổi. Có văn bản được ban hành từ trước đổi mới (năm 1986), đến nay đã lạc hậu, dẫn đến sự gia tăng mạnh số lượng đơn vị hành chính các cấp, ảnh hưởng trực tiếp đến công tác quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của mỗi địa phương, mỗi vùng và cả nước. Nghị quyết số 17-NQ/TW ngày 01/08/2007 của Hội nghị Trung ương lần thứ 5 khóa X về đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước đã đặt ra nhiệm vụ: “Khẩn trương xây dựng và đưa vào thực hiện quy hoạch tổng thể đơn vị hành chính các cấp, trên cơ sở đó ổn định cơ bản các đơn vị hành chính ở cả 3 cấp tỉnh, huyện, xã”. Kết luận số 64-KL/TW ngày 28/5/2013 của Hội nghị Trung ương lần thứ 7 khóa XI về một số vấn đề tiếp tục đổi mới, hoàn thiện hệ thống chính trị từ Trung ương đến cơ sở đặt ra yêu cầu “sớm hoàn thành quy hoạch để bảo đảm cơ bản giữ ổn định số lượng đơn vị hành chính cấp tỉnh, huyện, xã”. Hiến pháp năm 2013 cũng có những quy định mới về trình tự, thủ tục và thẩm quyền quyết định thành lập đơn vị hành chính.

 

Thực hiện chủ trương của Đảng và để cụ thể hóa Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức chính quyền địa phương đã được kỳ họp thứ 9 Quốc hội khóa XIII thông qua ngày 19/6/2015 có một chương quy định về tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ. Trong quá trình nghiên cứu, đề xuất xây dựng dự án Luật Tổ chức chính quyền địa phương, để tiếp tục hoàn thiện khuôn khổ pháp lý trong công tác quản lý nhà nước về địa giới hành chính đáp ứng yêu cầu phát triển ổn định của địa phương và sự quản lý thống nhất của Nhà nước từ Trung ương đến cơ sở, Bộ Nội vụ đã chủ động phối hợp với các bộ, cơ quan trung ương và địa phương đề xuất với Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 513/QĐ-TTg ngày 02/5/2012 phê duyệt Dự án hoàn thiện, hiện đại hóa hồ sơ, bản đồ địa giới hành chính và xây dựng cơ sở dữ liệu về địa giới hành chính (gọi tắt là Dự án). Theo đó, Dự án có 5 nhiệm vụ chủ yếu sau đây:

 

- Giải quyết những tranh chấp đất đai liên quan đến địa giới hành chính cấp tỉnh do lịch sử để lại và các tranh chấp mới phát sinh;

 

- Xác định ranh giới quản lý biển, đảo giữa các địa phương ven biển;

 

- Khép kín đường địa giới hành chính đến biên giới quốc gia và chuyển vẽ đường biên giới quốc gia; đường địa giới hành chính trên bản đồ địa giới hành chính;

 

- Hoàn thiện, hiện đại hóa hồ sơ, bản đồ địa giới hành chính các cấp;

 

- Xây dựng cơ sở dữ liệu về địa giới hành chính.

 

Công tác triển khai thực hiện Dự án đã được các bộ, cơ quan trung ương và địa phương quan tâm đúng mức và đạt được kết quả như sau:

 

1. Về giải quyết tranh chấp đất đai liên quan đến địa giới hành chính

 

a) Tranh chấp cấp tỉnh do lịch sử để lại

 

Từ đầu năm 2014, Bộ Nội vụ đã chủ trì, phối hợp với Bộ Tài nguyên và Môi trường, các bộ, cơ quan liên quan nghiên cứu, hoàn thiện văn bản báo cáo Chính phủ xem xét, trình Quốc hội quyết định phương án giải quyết tranh chấp giữa tỉnh Kon Tum và tỉnh Gia Lai tại 3 khu vực và phương án giải quyết tranh chấp giữa tỉnh Quảng Trị và tỉnh Thừa Thiên - Huế tại 2 khu vực. Ngoài 5 khu vực đã trình Quốc hội nêu trên, đã tiến hành nghiên cứu, khảo sát thực tế tại 11 khu vực có tranh chấp còn lại liên quan đến 7 cặp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (Hải Phòng và Quảng Ninh 2 khu vực; Hải Phòng và Hải Dương 1 khu vực; Hòa Bình và Ninh Bình 4 khu vực; Hòa Bình và Thanh Hóa 1 khu vực; Thừa Thiên - Huế và Đà Nẵng 1 khu vực; Khánh Hòa và Đắk Lắk 1 khu vực; thành phố Hồ Chí Minh và Đồng Nai 1 khu vực). Trên cơ sở đó, Bộ Nội vụ đã xây dựng báo cáo đánh giá hiện trạng các khu vực tranh chấp và đề xuất phương án giải quyết từng khu vực có tranh chấp; tổ chức các hội thảo và lấy ý kiến góp ý bằng văn bản của đại diện lãnh đạo các bộ, cơ quan trung ương liên quan để hoàn thiện, trình cấp có thẩm quyền xem xét, quyết định đối với 11 khu vực này.

 

b) Các tranh chấp mới phát sinh

 

Theo báo cáo của 63 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, ngoài 16 khu vực tranh chấp cấp tỉnh do lịch sử để lại nêu trên còn có 973 khu vực tranh chấp mới phát sinh (cấp tỉnh có 103 khu vực, cấp huyện có 243 khu vực, cấp xã có 627 khu vực) và có 1.928 khu vực có đường địa giới hành chính bị phá vỡ, biến dạng do tác động của quá trình phát triển kinh tế - xã hội, vận động của địa chất tự nhiên, lũ lụt (cấp tỉnh có 248 khu vực, cấp huyện có 356 khu vực, cấp xã có 1.324 khu vực).

 

 Căn cứ quy định của Hiến pháp hiện hành để giải quyết các tranh chấp mới phát sinh phải lập Hồ sơ đề án trình Ủy ban thường vụ Quốc hội quyết định (đối với cấp huyện, cấp xã) và trình Quốc hội quyết định (đối với cấp tỉnh) nên cần có nhiều thời gian để thực hiện việc này. Do vậy, để có điều kiện sớm hoàn thành công tác triển khai thực hiện Dự án, Bộ Nội vụ đã báo cáo Thủ tướng Chính phủ và Chính phủ trình Ủy ban thường vụ Quốc hội cho chủ trương để các địa phương thực hiện hiệp thương, thoả thuận phương án hiệu chỉnh lại đường địa giới hành chính tại các khu vực có tranh chấp mới phát sinh; chỉ trình cấp có thẩm quyền xem xét, quyết định trong trường hợp giữa các địa phương liên quan không thỏa thuận được. Như vậy, vấn đề này sẽ được triển khai thực hiện theo chỉ đạo của Ủy ban thường vụ Quốc hội.

 

2. Xác định ranh giới quản lý biển, đảo giữa các địa phương ven biển

 

Xác định ranh giới quản lý biển, đảo giữa các địa phương ven biển là nhiệm vụ mới, phức tạp. Bộ Nội vụ đã cùng với các bộ, cơ quan, địa phương liên quan nghiên cứu, xây dựng các nguyên tắc để triển khai thực hiện có hiệu quả nhiệm vụ này. Trên cơ sở đó, cuối năm 2014 đã tiến hành làm điểm tại tỉnh Bình Định để rút kinh nghiệm nhân ra diện rộng.

 

3. Khép kín đường địa giới hành chính đến biên giới quốc gia và chuyển vẽ đường biên giới quốc gia, đường địa giới hành chính trên bản đồ địa giới hành chính

 

Căn cứ trách nhiệm triển khai thực hiện Dự án quy định tại Quyết định số 513/QĐ-TTg, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã chủ động phối hợp với các bộ, cơ quan trung ương và địa phương liên quan tổ chức thực hiện việc xác định những đoạn đường địa giới hành chính chưa khép kín đến biên giới quốc gia. Đồng thời, đã thực hiện chuyển vẽ đường địa giới hành chính, mốc địa giới hành chính từ hồ sơ, bản đồ địa giới hành chính 364-CT trên bản đồ địa giới hành chính Hệ tọa độ quốc gia VN -2000 để các địa phương sử dụng làm tài liệu triển khai thực hiện Dự án.

 

4. Hoàn thiện, hiện đại hóa hồ sơ, bản đồ địa giới hành chính

 

Căn cứ thiết kế kỹ thuật - dự toán hoàn thiện, hiện đại hóa hồ sơ, bản đồ địa giới hành chính đã được Bộ Nội vụ, Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Ngoại giao, Bộ Quốc phòng góp ý kiến và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh phê duyệt, các địa phương đang triển khai việc lựa chọn nhà thầu thực hiện các hạng mục công việc của Dự án tại địa phương theo các điều kiện và tiêu chuẩn về kinh nghiệm, năng lực thi công các hạng mục công việc của Dự án quy định tại Kế hoạch số 785/QĐ-BNV ngày 31/8/2012 của Bộ trưởng Bộ Nội vụ.

 

5. Xây dựng cơ sở dữ liệu về địa giới hành chính

 

Theo quy chuẩn kỹ thuật triển khai thực hiện Dự án thì cơ sở dữ liệu về địa giới hành chính được xây dựng trên cơ sở các bộ hồ sơ, bản đồ địa giới hành chính đã được các địa phương hoàn thiện, hiện đại hóa và được cấp có thẩm quyền công nhận đủ điều kiện đưa vào quản lý, sử dụng và nộp lưu trữ quốc gia. Do vậy, hiện nay Bộ Tài nguyên và Môi trường đang trong quá trình xây dựng và hoàn thiện các bộ hồ sơ, bản đồ địa giới hành chính nêu trên để triển khai xây dựng cơ sở dữ liệu về địa giới hành chính.

 

6. Nhận xét, đánh giá

 

Các bộ, cơ quan trung ương và các địa phương đã bám sát nhiệm vụ được Thủ tướng Chính phủ giao để chỉ đạo, tổ chức triển khai thực hiện Dự án tại cơ quan, đơn vị. Tuy nhiên, căn cứ kết quả đạt được thì công tác triển khai thực hiện Dự án tại các bộ, cơ quan, địa phương chưa bảo đảm tiến độ đề ra. Việc chưa bảo đảm tiến độ thực hiện Dự án là do các nguyên nhân sau đây:

 

a) Về chủ quan

 

- Các bộ, cơ quan trung ương và các địa phương còn lúng túng trong công tác chỉ đạo, tổ chức triển khai, hướng dẫn thực hiện Dự án. Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Dự án từ tháng 5/2012 nhưng do có khó khăn về kinh phí thực hiện nên đến tháng 10/2013 mới tổ chức được 3 lớp tập huấn đối với các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.

 

- Công tác phối hợp giữa các bộ, cơ quan trung ương và địa phương trong quá trình triển khai thực hiện Dự án chưa được thường xuyên, liên tục. Nhiều tỉnh đã chủ động lập, phê duyệt thiết kế kỹ thuật - dự toán triển khai thực hiện Dự án từ năm 2014, nhưng do ngân sách địa phương quá khó khăn nên chưa cân đối được nguồn kinh phí để triển khai thực hiện.

 

b) Về khách quan

 

- Nhiệm vụ trọng tâm của Dự án là giải quyết dứt điểm những tranh chấp đất đai liên quan đến địa giới hành chính các cấp. Đây là công việc rất phức tạp, nhạy cảm, cần có sự chỉ đạo thống nhất của cả hệ thống chính trị từ Trung ương đến địa phương, cơ sở. Trong thời gian gần 25 năm qua (1991-2015), cả nước chưa giải quyết xong 16 khu vực tranh chấp do lịch sử để lại.

 

- Nhiệm vụ triển khai thực hiện Dự án của các bộ, cơ quan trung ương và các địa phương có mối quan hệ phụ thuộc lẫn nhau, cụ thể là: các địa phương chưa có điều kiện về ngân sách để triển khai thực hiện các hạng mục công việc của Dự án tại địa phương nên chưa có căn cứ đề xuất Trung ương xem xét, giải quyết các vấn đề vướng mắc do không thỏa thuận được phương án giải quyết các tranh chấp đất đai liên quan đến địa giới hành chính mới phát sinh, những đoạn đường địa giới hành chính bị phá vỡ, biến dạng hoặc những sai sót của bộ hồ sơ, bản đồ địa giới hành chính lập theo Chỉ thị số 364-CT. Do đó, các cơ quan trung ương chưa có cơ sở để xem xét, giải quyết những vướng mắc này. Mặt khác, các vướng mắc nếu chưa được giải quyết thì địa phương chưa có đủ căn cứ để hoàn thiện, hiện đại hóa hồ sơ, bản đồ địa giới hành chính theo quy chuẩn kỹ thuật của Dự án.

 

Tài liệu tham khảo:

 

1. Hiến pháp năm 2013 quy định việc thành lập đơn vị hành chính phải lấy ý kiến nhân dân địa phương và theo trình tự, thủ tục do luật định (khoản 2 Điều 110); Quốc hội có thẩm quyền thành lập đơn vị hành chính cấp tỉnh (khoản 9 Điều 70); Ủy ban thường vụ Quốc hội có thẩm quyền thành lập đơn vị hành chính dưới cấp tỉnh (khoản 8 Điều 74); Chính phủ trình Quốc hội thành lập đơn vị hành chính cấp tỉnh; trình Ủy ban thường vụ Quốc hội thành lập đơn vị hành chính dưới cấp tỉnh (khoản 4 Điều 96).

 

Vũ Đình Khang - Phó Giám đốc Ban quản lý Dự án 513, Bộ Nội vụ.

 

tcnn.vn